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党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出“深入推进以人为本的新型城镇化”。这不仅关乎城市的未来，更与我们每个人的生活质量紧密相连。
该如何理解“十五五”时期新型城镇化的核心部署，这些部署对城市未来发展有何关键影响？本期，我们请到中国国土经济学会首席专家、国家发展改革委原副秘书长范恒山为读者“划重点”。
范恒山指出，新型城镇化是党的十八大以来推进的重大发展战略，它涉及面广、拓展度深、带动力强，既是建设社会主义现代化的主要内容，也是重要支撑。《建议》再次对推进新型城镇化、推动城市发展提出明确要求，这充分体现了国家推进新型城镇化建设的坚定意志、清晰思路和明确政策，我们必须准确把握这一政策导向。
以协同联动为指向
优化提升城市群和都市圈
中国城市报：《建议》提出“加快城市群一体化和都市圈同城化”。这一部署对我国推进新型城镇化、构建大中小城市协调发展格局有何重要意义？当前我国城市群与都市圈发展呈现出怎样的现状，面临哪些突出挑战？
范恒山：“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出“发展壮大城市群和都市圈”，党的二十大报告进一步强调“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”，这无疑是我国推进新型城镇化的重要战略导向。
建设城市群、都市圈，目的是将超大、特大城市和大城市的引领辐射作用，与一般城市的襄助回旋作用有机结合，实现核心引擎与分布式能量的一体联动。通过城市群、都市圈建设，不仅能增强经济社会发展的驱动力，还能减少掣肘、畅通循环、强化互补、拓展空间。截至2025年10月，我国共有19个城市群，囊括了全国各个重大区域，还有18个国家级都市圈。
城市群、都市圈的本质特征是协同联动。而当前我们的城市群、都市圈发展还存在一些问题，比如城市间的经济社会互动不深入，协同发展的条件不扎实，低水平同质化现象仍然存在，中心城市对一般城市和乡村的虹吸效应还大于辐射效应。一些省会城市在追求高首位度的过程中，大幅扩大管辖范围，GDP总量的提升部分源于行政区划调整，导致部分省份出现“一城独大”的局面，强势吸纳周边资源要素，挤压了中小城市和农村的发展空间。
中国城市报：未来应从哪些方向发力，打通发展堵点以真正实现一体化与同城化目标？
范恒山：《建议》要求“加快城市群一体化和都市圈同城化”，这明确了城市群、都市圈建设的关键不在于规模大小和首位度高低，而在于同城化、一体化。要围绕协同联通提升城市群、都市圈的品质，做好“联”“分”两篇文章，进而实现“同”与“异”的有机统一。
“联”的关键体现在两个方面。一是新老基础设施要连，不仅要解决断头路、瓶颈路问题，更要实现同标准、同品质，通过一体化的基础设施尤其是以数字化为代表的新型基础设施，为市场联通、体制对接和统一大市场建设奠定物理基础。二是基本公共服务要联，这既是同城化、一体化的关键标志，也是中小城市参与都市圈建设的动力所在，更是群众共享城市群、都市圈发展红利的核心保障。对中小城市而言，参与都市圈建设不是为了被虹吸资源，而是为了接受辐射、开展协作并享受优质公共服务；对群众来说，高速公路等交通设施的感受度可能不直接，但医疗、教育、卫生、科技、文化等基本公共服务的获得感更为强烈，城市群、都市圈建设的成效最终要体现在群众获得的实际福利上，而非管辖范围的大小。
“分”即合理分工，分工的目的是实现更好的协同，核心是产业合理分工，因为城市间最大的损害来自产业同质竞争。推进城市群、都市圈产业发展要做到三点：一是体现特色，通过特色化发展形成错位互促优势；二是有机衔接，协作共建产业链供应链，实现相互补充、相互支撑，避免“大而全”“小而全”的布局；三是合作共建，对于战略性新兴产业和未来产业，由于各地资源和科技实力有限，若各自为政容易造成资源浪费，应通过合作联动共建共享比如联合建设产业园区，避免重复建设。
以务实精细为指向
推动城市高质量发展
中国城市报：《建议》提出“坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。这一目标的提出，是为了解决当前城市发展过程中的哪些问题？
范恒山：党的十八大以后，中央城市工作会议召开了两次，虽然面临的环境和任务不同，但都对城市工作作出了精准部署，核心目标是实现城市高质量发展。
城市作为区域政治、经济、文化、社会活动的中心，既要自身实力过硬、提升品质，更要发挥带动作用，尤其是带动农村发展。城市发展不仅关乎自身，更影响地区乃至全国发展。
过去这些年，得益于新型城镇化战略和城市发展战略的实施，我国城市发展迅速、面貌焕然一新，但仍存在两大问题。一是创新能力不足，发展仍依赖资源要素投入，而当前资源要素聚集难度不断加大，这条道路已难以为继，这也是国家提出高质量发展、内涵式发展的重要原因，既是质量提升的要求，也是适应发展环境变化的必然选择。二是不少城市高调建设数字城市、智慧城市、韧性城市、海绵城市等，但实际应对灾害的能力不足，一旦遭遇灾害便措手不及，造成人民生命财产损失，即便一些特大、超大城市也存在这样的问题。
今年召开的中央城市工作会议强调，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。这些部署既明确了目标，也直指现实问题。
中国城市报：若要将高质量发展从理念落到实处，城市层面需要聚焦哪些重点领域、采取哪些关键行动，才能确保发展既符合国家要求，又能切实回应人民群众对美好生活的向往？
范恒山：城市更新不是另起炉灶，而是实现城市再造的重要途径，必须以高质量发展为主题，以内涵式发展为主线。我将城市高质量发展概括为“发展力”“愉悦度”“安全性”三个关键词，这三个方面足以评价城市发展质量。
“发展力”即可持续发展能力，是城市保持蓬勃活力、实现持续运转的关键，没有可持续发展能力，其他发展都无从谈起；“愉悦度”即满足人民日益增长的美好生活需要的能力，这与国家的相关要求高度契合；“安全性”即城市抗风险的水平和能力，往往一场灾害就能暴露城市发展的短板，缺乏安全性的城市谈不上高质量发展。
围绕这三个关键词制定政策措施，重点要在务实精细治理上面下功夫。一是着力形成富有特色和成长性的产业结构，无论是传统产业转型、战略性新兴产业发展还是未来产业谋划，都要聚焦增强可持续发展能力。在产业遴选、培育和发展中要把握四项原则：充分依托资源要素基础；最大化发挥自身比较优势，因为比较优势就是竞争力和市场利润，切忌舍本求末；积极对接科技创新的最新且最适用成果，不盲目追求最新技术，而是选择适合本地发展的技术；提前谋划抢占未来发展先机，确保产业在区域竞争中具备优势。
二是务实构建精准管理、快速反应的安全保障体系，要优化城市空间结构，推动从单中心向多中心发展，加强对建筑密、道路窄、环境差的老旧区域更新，推行“小区+公园”模式，重视城市微更新，避免只关注高大上项目而忽视微观治理；加强公共工程建设，以城市生命安全工程为牵引，全面提升基础设施和公共安全保障项目质量；压实工作责任，不留死角、不存模糊空间，避免一阵风式管控，推动安全管控向实、深、细、快方向推进；夯实科技支撑，通过数字化、智能化提升风险预测、应急响应、精准管控和救援恢复能力，推动安全软件研发、装备生产和产业发展。
三是大力塑造积极创造、主动作为的发展氛围，通过体制创新、贴心服务和精神培育，赋予市民以“激情生产、愉悦生活”的最大活动空间，包括构建国际一流营商环境，提升城市烟火气，培育健康向上、开放包容的城市文化和市民精神等。
以一体融合为指向
促进城乡共同繁荣发展
中国城市报：在推进城镇化与城市建设过程中，城乡融合始终是关键议题。当前推动城乡深度融合，最核心的突破口在哪里？
范恒山：城市发展不仅是为了自身，更要带动周边地区和农村发展，否则城镇化就失去了重要意义。城乡融合始终是城镇化推进和城市建设的重要内容，中央文件在部署城市工作时，从未忽视农村及城乡融合。
长期以来，农村为城市发展提供了有力支撑，现在到了城市回馈农村的阶段。而农村是国家现代化建设的薄弱环节，仅靠自身难以实现现代化。我国现代化的主要矛盾在农村，解决这一矛盾的主要力量在城市，仅靠“一亩三分地”无法实现农业农村现代化，城市在推动城乡融合发展中肩负重要使命。
实现城乡融合，关键要通过改革推动城乡要素双向流动。通俗地说，就是“农村人员要进城，城市资源要入乡村”。一方面要深化户籍制度改革和公共服务制度改革，若户籍制度不完善、公共服务不均衡，农村人口进入城市后就难以落户、享受不到同等待遇，如此便无法真正融入城市；另一方面要推进农村土地“三权分置”改革，以此为城市优势企业、先进技术、现代经营模式以及其他有效资源进入农村创造条件。城市企业进入农村后，只有规模经营才能充分“大展拳脚”，进而推动一二三产业融合发展。
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